Bilanzskandale - Mildernde Umstände bei SEC-Ermittlungen
Nach den Bilanzskandalen um Enron und WorldCom sowie den illegalen Handelspraktiken in der amerikanischen Fondsindustrie hat die US Börsenaufsicht SEC ihre Untersuchungspraxis drastisch verschärft. Treten z.B. Unregelmäßigkeiten bei einer einzelnen Aktiengesellschaft einer Branche zu Tage, dehnt sie ihre Ermittlungen alsdann auf den gesamten Wirtschaftszweig aus. Damit will die Behörde, der in der Vergangenheit oft eine zu laxe Aufsicht nachgesagt wurde, Skandale aufdecken, bevor sie sich ausbreiten. Die SEC ist dabei nicht zuletzt durch neuere Gesetze wie den Sarbanes Oxley Act mit umfassenden rechtlichen Befugnissen bei ihren Ermittlungen und weiten Ermessensspielräumen bei der Festlegung von Sanktionen ausgestattet worden. Unternehmen, die ins Fadenkreuz der SEC-Ermittlungen geraten, ist dringend zu raten, bestmöglich mit der Behörde zu kooperieren, denn eine reibungslose Zusammenarbeit, die zur schnellen Aufdeckung und Behebung von Fehlverhalten führt, wirkt sich laut Bekanntmachungen der SEC erheblich strafmildernd aus.
Politisches und rechtliches Umfeld
Nach Aufsehen erregenden Betrugsfällen, wie bei dem Energiekonzern Enron oder der Telefongesellschaft WorldCom hatte der Kongress den SEC-Haushalt im vergangenen Jahr verdoppelt. Mit diesem Budget stellte die Behörde 660 neue Mitarbeiter ein. Die Zahl der Ermittlungen ist entsprechend gestiegen. Für das nächste Haushaltsjahr hat Präsident Bush vom Kongress eine weitere Aufstockung ihres Budgets um 13% auf rund 900 Millionen US-Dollar gefordert. Im vergangenen Jahr gelang es der SEC nur mit Mühe, in Kürze die erforderlichen Anwälte und Wirtschaftsprüfer zu gewinnen, die zu der Behörde überwechseln wollten. Es ist geplant, dass im nächsten Haushaltsjahr mehr als 100 weitere Mitarbeiter hinzukommen. Über 40 davon werden eigens für die Aufsicht der ebenfalls in Skandale verwickelten Fondsbranche zuständig sein.
Neben der drastischen Steigerung der finanziellen und personellen Kapazitäten wurde der SEC im Zuge von Programmen zur Bekämpfung der Wirtschaftskorruption auch ein umfangreiches rechtliches Instrumentarium für ihre Ermittlungen eingeräumt. Eine Vielzahl verwaltungsrechtlicher Verfahrensvarianten ermöglichen es nunmehr der SEC, sowohl gegen die Gesellschaften als auch gegen jeden ihrer Angestellten unmittelbar vorzugehen. In diesen Verfahren ist die SEC berechtigt, eigenständig Zeugen vorzuladen, Beweise zu erheben und sämtliche Unterlagen, Jahresberichte, Akten und Korrespondenzen offen legen zu lassen, die die Behörde im Zuge der Ermittlungen für erheblich hält. Dabei kann sie Berufsverbote aussprechen und Strafen bis zu 500.000 US-Dollar für jeden einzelnen Verstoß gegen den Securities Exchange Act verhängen, eventuell sogar darüber hinausgehen, sofern der durch den Rechtsverstoß erlangte Gewinn diese Summe übersteigt. Die Festsetzung der Höhe der Strafen ist gesetzlich recht ungenau geregelt, so dass der SEC weitreichende Möglichkeiten verbleiben, die Gesamtumstände des Fehlverhaltens zu berücksichtigen und für ähnlich anmutende Verstöße höchst unterschiedliche Summen anzusetzen.
Kooperation
Gerade der beachtliche Ermessensspielraum soll der SEC auch ermöglichen, Unternehmen zu belohnen, die schnellstmöglich auf Verfehlungen ihrer Angestellten oder Organe reagieren und umfassend mit ihr zusammenarbeiten. Diesen Gedanken hat die Behörde in einem Bericht ausführlich erläutert. Dabei ist ein Katalog von Kriterien erstellt worden, die als Beispiele für gute Kooperation stehen.
SachverhaltsbewertungZunächst beschreibt die SEC vier Sachverhalte, die bei der Entscheidung darüber, ob gegen ein Unternehmen vorzugehen ist, bewertet werden müssen:
- die Effizienz der Selbstkontrolle innerhalb des Unternehmens und der Nachdruck, mit dem sie von der Unternehmensleitung durchgesetzt wird;
- die Gründlichkeit, mit der im Unternehmen etwaigem Fehlverhalten, dessen Ursache, Ausmaß und Folgen nachgegangen wird, sowie die Bereitschaft, die Untersuchungsergebnisse der Öffentlichkeit und den Aufsichtsbehörden sofort mitzuteilen;
- die Abhilfen, die sich nicht nur auf das Vorgehen gegen die des Rechtsverstoßes Schuldigen beschränken, sondern auch die Verbesserung der internen Kontrollen und entsprechende Entschädigung der Betroffenen beinhalten; und
- die Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden einschließlich der Offenlegung aller Unterlagen, die sich auf Gesetzesverstöße und Maßnahmen möglicher Abhilfen beziehen.
Kriterien zur Strafminderung
Bei der Beurteilung des Fehlverhaltens eines Unternehmens hat die SEC den Securities Exchange Act mit aller Strenge anzuwenden. Sie kann aber auch „mildernde Umstände" zugunsten einer Firma und ihrer Angestellten in Betracht ziehen. Die SEC scheint dabei ähnlichen Gedanken zu folgen, die den Richtlinien der Federal Sentencing Guidelines for Organizations zugrunde liegen, die dem „Kronzeugen" erheblichen Strafnachlass in Aussicht stellen, wenn er mit den Behörden kooperiert.
Um der Öffentlichkeit Hinweise auf die dabei maßgeblichen Überlegungen zu geben, hat die SEC nach Abschluss des Verfahrens gegen die Seaboard Company im November 2001 eine längere Liste von Fragen herausgegeben, deren Antworten die Findung des Strafmaßes wesentlich beeinflussen, d.h. eine Strafminderung sogar bis hin zur Einstellung der Untersuchungen begründen können:
- Wurde das Fehlverhalten durch Unaufmerksamkeit, Irrtum, Rücksichtslosigkeit oder vorsätzliche Gleichgültigkeit gegenüber Hinweisen auf Rechtsverstöße verursacht?
- Waren die Rechtsverstöße Folge von Druck auf die Angestellten, um bestimmte Ergebnisse zu erzielen, und wie hoch in der Hierarchie waren Kenntnis und Teilhabe daran verbreitet?
- Hat das Unternehmen sofort nach Kenntnisnahme die Rechtswidrigkeiten beendet und nehmen die dafür Verantwortlichen noch immer die gleichen Positionen im Unternehmen ein?
- Wie schnell und präzise hat das Unternehmen mit der SEC zusammengearbeitet, um diese in die Lage zu versetzen, sofortige Zwangsmaßnahmen gegen die an den Gesetzesverstößen Beteiligten zu ergreifen?
Allerdings betont die SEC in ihrer Veröffentlichung, dass eine Berufung auf diese Kriterien keinen eigenen Anspruch auf Milderungen eröffnet. Die Entscheidung bleibt voll im Ermessen der Behörde.
Inwieweit unterstützt das Unternehmen die Aufklärungsbemühungen?Welch hohe Bedeutung die SEC bei der Bemessung des Strafmaßes der Frage einräumt, inwieweit ein Unternehmen zur Aufklärung von Verstößen beigetragen hat, zeigte sich kürzlich wieder im Fall des Telekommunikationsausrüsters Lucent Technologies. So muss das Unternehmen 25 Millionen US-Dollar an die SEC zahlen - zusätzlich zu einem bereits getroffenen außergerichtlichen Vergleich. In offiziellen Bekanntmachungen nennt die SEC explizit die mangelnde Kooperation als Ursache der hohen Strafe und gibt damit zu verstehen, die Sanktionen hätten bei anderem Verhalten auch gegen null tendieren können. Als besonders schwerwiegend galten folgende Vorwürfe:
- Im Verlauf des ganzen Verfahrens stellte das Unternehmen nur unvollständige Dokumentationen zur Verfügung und dies auch erst, nachdem wichtige Zeugen bereits ausgesagt hatten.
- Im Gegensatz zu Absprachen mit der SEC, die einen der größeren Verstöße als Bilanzbetrug eingestuft hatte, stellten dies führende Vertreter des Unternehmens im Magazin Fortune als „Fehler in der Kommunikation" dar.
Fazit
Es dürfte inzwischen Allgemeingut geworden sein, dass der amerikanischen Aufsichtsbehörde ausreichende personelle und materielle Kapazitäten sowie rechtliche Instrumente zur Verfügung stehen, um kompetent und wirkungsvoll gegen Gesetzesverstöße vorzugehen. Dass die Behörde bei ihrer äußerst variablen und weitgehend ermessensabhängigen Festsetzung von Sanktionen der gedeihlichen Kooperation der Unternehmen bei den Ermittlungen unmissverständlich wesentliche Bedeutung beimisst, ist offensichtlich geworden. Dies dürfte in hohem Maße dazu beitragen, dass die Gesellschaften künftig weniger versucht sind, ihre Verfehlungen zu verschleiern und Verfahren in die Länge zu ziehen.
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